卡在立法院22年的政黨法：你知道台灣的政黨競爭從沒公平過？脫下黨產「魔戒」何等艱難...

文：關鍵評論網 鄭少凡

2015年1月14日，當時身為立法院內政委員會的召委吳育昇召開了一場別開生面的審查會，那就是把長久以來被擱置的「政黨法」拿出來討論，而第八屆立委上一次審查這法案是在2012年的事了。

被擱置3個年頭似乎是段很長的時間，但比起政黨法本身從以前到現在擱置的時間來講卻沒什麼，因為早在1993年政黨法就被提出來，但幾進幾出立法院，一躺至今就是22年之久。

1月14日的這場審查，是在2014年九合一大選國民黨大敗後，馬英九在被迫辭去國民黨主席，朱立倫接替之後，接從而來的是國民黨主席都會面臨到如何處置黨產的問題。

當時民進黨立委蔡其昌當時就大嗆朱立倫：「你的政黨從第五屆開始，阻擋《政黨不當取得財產處理條例》，到今天為止總共275次，放羊的孩子喊狼來了，也不過喊個兩次吧，朱主席從馬總統到現在，到底你們要講，要處理國民黨的不當黨產，到底要喊多少次呢？」

為掩護新上任的黨主席，國民黨立委吳育昇也不甘示弱地回嗆：「國民黨不會去掩護國民黨自己的黨產，都可以打開天窗說亮話，如果他（黨產）是合法的，我覺得社會各界可以到此為止，如果它裡面的確有，還有所謂有非法的部份，或是屬於國家的部份，我們也歡迎國家把它拿回去，我甚至覺得國民黨都要主動捐回，民進黨目前沒有辦法提出一個，是哪一筆是屬於不當黨產的部份，我倒覺得比較遺憾，因為這已經流為政治口水。」

於是1月14日的這場審查在內政委員會排定了這場審查，會議上國民黨、民進黨、台聯的委員們在發言時都表示贊同政黨法趕緊通過，但在幾輪的發言後還是沒共識，當天的結論是「另定期繼續審查」，這就是內政委員會在第八屆立委期間最後一次的討論⋯⋯。

「政黨法」到底是什麼？為何各黨派立委都說贊成通過卻過不了？

政黨法、遊說法和政治獻金管理條例等三部法案稱為陽光三法，目前除了政黨法尚未立法外，其餘二法均已完成立法，台灣大學政治系主任王業立形容，政黨法可以說是陽光法案的「最後一道陽光」。

政黨法在於規範政黨的組織及活動，同時規範政黨的財源，包括政黨不得營利、投資以及涉及不當黨產的處理，還有就是規定政黨補助款的門檻。在第八屆（2012年～2015年）立法院有八個版本在內政委員會審議，包括：內政部版、吳秉叡版、尤美女版、李俊俋等人版、台灣團結聯盟黨團版、親民黨團等版、陳其邁等人版、民進黨團版、國民黨團等版。

一卡關就是22年

時間	法案審查情況
第二屆立委（1992~1995） 第三屆立委（1995~1998）	民進黨提出政黨法，但皆卡關。
第四屆立委（1998~2002）	2000年總統大選前國民黨在壓力之下提出了行政院版的政黨法草案，但因為協商時各黨對於黨產和黨營事業的問題僵持不下，國民黨僅願黨產信託，也堅持可投資營利事業，導致朝野協商破裂。
第五屆立委（2002~2005）	委員會雖審查完但卻遲遲不協商，最終無法完成立法。
第六屆立委（2004～2008）	民進黨的內政委員會召委多次排案，但國民黨提出散會動議杯葛，無法完成委員會審查。
第七屆立委（2008～2012）	國民黨團提出自己的版本進到委員會，而民進黨立委邱議瑩的版本則在被程序委員會退回，國民黨版在委員會則沒完成立法。
第八屆立委（2012～2016）	2012年8月行政院提出自己的版本，立委與各黨團提出自己的版本，有8個版之多，2012年10月於內政委員會有討論並另定期逐條討論，之後則沒再排案，直到2015年初朱立倫上任黨主席後，黨產議題再次被提出來，當時的內政委員會召委吳育昇才又拿出來討論，也成了第八屆立委討論政黨法的最後一次。

政黨法卡關那麼久，當中最大的爭議就是如何處理國民黨黨產的問題，國民黨認為，黨產交付信託就可以，至於被質疑「不當」的黨產，由於目前沒有明確定義，應交由法院裁判，泛綠陣營認為應在政黨法中設有「不當黨產專章」，將不當黨產充公，而國民黨的信託方式並不公平，因為信託的收入還是落到國民黨手裡。

其實在2002年，行政院曾提出「政黨不當取得財產處理條例」（簡稱不當黨產條例），專門針對「不當黨產」以特別法的方式處理，但想當然國民黨則杯葛到底，此條例的下場比政黨法還慘，連交付委員會審查都沒辦法。

政黨法的問題錯綜複雜，TNL專訪了專門研究黨產問題的南台科技大學財經法律研究所助理教授、黨產歸零聯盟執行長羅承宗（以下簡稱「羅」），請他分析政黨法到底在吵什麼？

為何需要政黨法？

羅：時間必須拉到解嚴那時候，戒嚴時有黨禁，解嚴後就設置了人民團體法，也把政黨放在當中的社團法人規範，這是很詭異的設計，社團法人像是羽毛球協會、桌球協會都屬於社團，但「政黨」這東西在民主國家裡算是很特別的機制，甚至有人說那是「準」政府機關，社團跟政黨在政治上的概念是不一樣的，怎麼可以放在一起呢？

縱使政黨要放在人民團體法裡，也要有更高密度的規範，但現在不是這樣，現在內政部登記的政黨兩百多個，各種奇奇怪怪的政黨，真正有在運作的不到十分之一，那些泡沫政黨怎麼來的？就是因為沒有政黨法，而用人團法低度規範所導致的亂象，變成節稅、斂財、等奇奇怪怪的工具，像有些人為了當個主席，用這名聲做些事情。

舉個例子，我有一台車，是掛在政黨底下比較好還是個人名下比較好？當然是政黨底下，或是把財務掛在政黨，卻是個人在使用；或是我親朋好友在政黨領薪水，他有沒有去上班誰知道？這就有很多可能性在了。

所以在這種情況是種變態，有政黨法才是常態。

既然需要政黨法，為何政黨法又長期被卡住？

羅：這就回到台灣特有的問題，我們不能只有政黨法，因為要有個配套——不當黨產處理條例，台灣有國民黨長期威權統治的問題，其中一個要解決的就是黨產，解決黨產問題等於是對歷史的過去做個交代，這問題如果不交待，就直接進入下個階段的政黨法的話就完了，為什麼呢？因為政黨法是假設我們是正常的民主國家：各政黨都是公平競爭的，今天你這政黨有錢或沒錢是因為支持度高低所造成的，比如說，一個政黨有錢鐵定是支持者多，所以黨費多，政治獻金多造成的，反觀一個政黨很窮表示大家都不滿意它嘛！

但台灣現狀就不是這樣，國民獨裁四十年搞了那麼多錢在倉庫裡，但台灣在民主轉型時就沒把這塊處理掉，所以這部分若沒先處理就直接進入政黨法，那我們的民主就完了，我們的政黨競爭都是假的。

黨產歸零聯盟有一句口號，「政黨是理念之爭，不是財力之爭」，這句話是陳長文（理律法律事務所所長、馬英九的民間友人）講的，那是2007年馬英九要競選時，找了陳長文擔任國民黨黨產處理監督委員會前任召集人，那時候他講的。

所以不當黨產處理條例與政黨法是兩個配套，一個是處理過去黨產問題，一個是處理未來政黨公平競爭的環境。

目前不當黨產處理條例都被退回程序委員會，在內政委員會裡的都是政黨法各種不同版本？

羅：之前在民進黨執政時把這兩個法案當作一套在推，但是到了國民黨執政，他只要政黨法，不要不當黨產處理條例，在綠的委員眼裡這樣不行，所以就退而求其次，國民黨不讓我有一整部的不當黨產處理條例，那我在政黨法裡放個專章來處理不當黨產，算是一種折衝吧，但國民黨對這樣做還是有意見，那現在政黨法審議不過就是因為有處理黨產這部分的爭議。

在我們來看，最理想的狀況是政黨法與不當黨產處理條例分成兩部法，但這樣真的不行的話，那若有一部法裡面兼有不當黨產處理條例的精神的話，那我們能接受。

但有一個不能退的底線是，如果只有一個政黨法，不當黨產處理條例沒進去的話，那就完了，就就像一場拳擊比賽，一定有量級限制，如果沒處理過去黨產的話，我們的拳賽永遠就是一個大的和一個小的在打，相撲選手對小學生，這樣不對吧，你去看政黨財務報表就知道，國民黨每年都有中投公司的黨營事業收入挹注，這就占國民黨賬面上就六成以上的收入了，其他政黨都沒有，全世界只有你這政黨這樣搞，怎麼會是公平競爭？

內政部版的政黨法是規定政黨不能營利，有營利的部分未來就交由信託，若懷疑是不當的黨產就交給法院評定。

羅：假設你有一塊地是零元取得，80億元賣出（此為帝寶實際案例），這些錢變成黨的一部份，請問這塊要不要處理？你這塊不處理，然後你說我以後都不再做生意了，問題是這80億已經在你肚子裡了，這拳賽就不公平了。

對於「不當黨產」該如何界定？回歸到2002年法務部立的「政黨不當取得財產處理條例」草案，裡面就有定義不當黨產。

內政部提到說對於「不當黨產」交由司法決定，這樣講是錯的，這東西司法那邊早就反應了，這不立專法根本解決不了，因為我們法律上有時效保護的問題，尤其黨產很多都是很老的問題了，若不用特別法處理的話，一回到司法那邊就表示處裡不了了，就是因為司法那邊處理不了才要特別立法處理，這個在十幾年前就有法學論文在處理這些東西了。

我舉個例子，民法有一種東西叫時效取得，或善意第三人保護，一個東西偷來搶來的，過一段時間沒人反應，我就取得所有權。第二種模式就善意收帳，我把東西賣給人，人家不知道你是偷來的，過一段時間後，原來所有權人也不能主張權利，因為要保護物的安靜，因為已經變動太久了，很難舉證。

像是納粹戰犯問題，為什麼過那久還在追，因為德國人說這個很重要，這就是普通法解決不了才用特別法。

國民黨黨產到底有多少？

帳面上的，國民黨送交內政部的決算報告書有268億，但這都是低標中的低標，我查到在兩千年的時候朱立倫自己講說有一千億，更早之前國民黨的人也曾自己講過，黨產逾九千億（據報導，一九九三年《經濟日報》曾訪問時任國民黨中央投資公司總經理劉維琪，他指出，黨營事業四十餘年，營運累積九千六百三十九億餘元）。

那麼該如何處理不當黨產？

我們主要的概念是不要讓錢來影響選舉，把黨產的輪廓畫出來，哪些是正當的？黨費、政治獻金、政黨補助款，這些都是正當的，其他的就拿出來算一算，比如說這項是你經營事業所得的，像是國民黨開的中央保險公司，所有軍方的都要向它保險，這不是獨佔嗎？比如天然氣公司，國民黨和地方合資的，那這個要不要處理一下？像是這些許許多多，該怎麼辦？該是國家的就還給國家，該是人民就還給人民，讓人民有一個公平競爭的選舉環境。

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