還給人民「公投」「罷免」的權利吧！「鳥籠」公投與罷免該怎麼改？

文：關鍵評論網 鄭少凡

中華民國憲法第17條明文規定，人民有選舉、罷免、創制及複決之權，這些詞彙許多人從小就朗朗上口，但實際上，以我國現有法規，人民要實行罷免、創制複決的權利卻難之又難。

以創制複決權而言，相當於公民投票，即人民可透過提案創制國家政策或修改法律，早期威權時期皆由國民大會所主導，人民無法享有真正的創制複決權，第二屆立委改選後，民進黨不斷試著透過立法將此權利落實，但皆被否決，直到2003年提出以公投來解決核四問題時，國民黨才改變立場願意討論，但在藍大於綠的國會生態之下，各方角力的結果，卻出現了一部門檻高到不行的「鳥籠」公投法。

2003年立法通過的公投法門檻重重，首先，要成案必須由由千分之五具投票權的公民（約十萬人）提案；提案後還得送公民投票審議委員會審核，若遭審核不符規定，提案便會被駁回；就算審查通過，還必須由百分之五具投票權的公民（約一百萬人），於六個月內完成連署，才能真正啟動公民投票。

以上條件接具備後，投票時面對的情況卻是：必須由過半數的選舉權人參與投票，且同意票須超過投票人數的一半，公民投票才會有效通過，否則公民投票提案便視為「否決」（這被稱為「雙二一門檻」）。

這些門檻讓公投的實行幾乎成為不可能。為何會變成這樣的情況？當時參與公投法立法的陳文茜在2005年接受中國媒體訪問的時候就擺明說，這樣立法的用意是刻意的：「我的方法是，我通過『公投法』，但我要讓『公投法』什麼都不能投。」

公督盟曾還原2003年時的審議狀況發現，備受質疑的「雙二一門檻」，無論是蔡同榮版、台聯版、民進黨版、國民黨版、行政院版，皆是如此設計，唯一不同的地方在於，蔡同榮版、台聯版規定若投票人數未過半時，該場公投為無效，其他版本皆將投票人數未過半視做「否決」。只不過，蔡版與台聯版的設計，卻在黨團協商中由朝野政黨的協商代表聯手搓掉。

對於這不合理門檻，學運團體島國前進自2014年5月成立後，隨即展開公投法補正之公投連署行動，訴求「補正公民投票法」，去年三月，島國前進共完成了13萬份之公民提案連署送交中選會，經聽證程序，與公投審議委員會審查後，於六月收到審查通過和第二階段連署的領表通知，展開法定期限六個月的第二階段連署，但去年12月6日宣布連署失敗。

島國前進則聲明指出，過去台灣自2003年公投法立法以來，6次的全國性公民投票皆是由政黨發動，這也印證，如此制度僅有利於有一定的組織規模的政黨提案，不利於人民提案，更限縮了直接民主的精髓。

另一方面，罷免也是一樣困難，同樣是「提案門檻太高」、「連署門檻太高」，分別必須有2%的提案及13%連署，再來同樣就是有「雙二一門檻」，也就是「投票必須要有1/2選舉人投票，有效票中要有1/2同意罷免」，當中還有一些奇怪的規定，包括罷免不得宣傳。

2013年由馮光遠等人所發起成立的民間組織憲法133實踐聯盟，曾在2013年試圖罷免立委吳育昇，但在第二階段要有13%連署書的門檻當中失敗。

另外，太陽花學運後，多個民間團體也發動「割闌尾計畫」，欲罷免立委蔡正元、林鴻池、吳育昇，其中林鴻池與吳育昇的罷免案於第2階段未達門檻而告失敗，蔡正元的罷免案於第3階段投票率未達門檻，罷免失敗。

這些例子再再皆說明，我國空有公投、罷免法，卻沒能實際由人民參與實行，明明就是憲法賦予我國公民的權利，但諷刺的是人民真正得到的卻是刻意抬高的門檻，這種「刻意」在陳文茜的談話中非常明顯，就像一巴掌打在人民的臉上，若人民被變相地剝奪這些基本政治權利，我國的民主如何能繼續深化及健全發展？

既然如次，為何改革顯得如此困難？答案或許就在沃草「立委出任務」的統計中，當中可發現占立法院多數的國民黨不願意就此議題表態推動。





以公投法而言，沃草的分析中談到：「國民黨大多數立委並不會直接表明反對公投門檻下修，而是提出『我贊成調降，但是要再多討論⋯』、『門檻還是有他的意義⋯』、『要有嚴謹配套措施⋯』等等曖昧不明的用詞。」

分析談到：「模糊的發言常常導致會議時間延宕無結論、行政機關藉此得以「再討論研議」為由拖延進度，因此阻礙了修法實質上的討論，也無助於凝聚社會共識。」

以罷免下修而言，沃草的分析談到：「民進黨及台聯當中有表態的紀錄都是高度贊成（但民進黨立委也有將近一半沒有表態），許多國民黨立委則勇於表達反對立場，親民黨立委則繼續游移在國民黨和民進黨之間，幾乎完全不表態，只有一則立場模糊的發言。因為這些強烈反對和不表態的立委，導致雖然贊成門檻下修的表態比反對多，卻距離修法通過仍然非常遙遠。」

TNL就這些爭議專訪了銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授、現任台中市法制局長陳朝建，以及理律法律事務所所陳長文，以他們的角度來解析公投、罷免法當前的爭議該如何解決。

陳朝建：「雙二一門檻」其中至少要有一個改變

陳朝建：公投法百分之五的聯署才能成案，能夠找到百分之五的聯署，其實你已經可以組成政黨，而且是有效政黨，那這時候你是要找人連署？還是要組政黨？這是一個非常弔詭的問題，換句話說，發動的門檻太高，所以你會發現，像是林義雄是公投的苦行者，他形同已經有挺他的政黨，或是形同另類政黨的黨主席和精神領袖，所以公投法維持高門檻，等於鼓勵大黨分裂或鼓勵小黨成立。

雙二一的表决門檻的限制，這個門檻超高的，要二分之一以上投票，二分之一以上同意，我們選總統是相對多數決（即得票最高的人當選，不需要獲得過半數選民的支援），但公投對一件事情的表决卻是絕對多數決（即需要得到指定的票數方可通過，門檻在設定上須達指定的比例），這真的太難了，高門檻的情況之下，就會出現明明多數人贊成，但由於出席門檻或表决門檻沒過半，就視同否決，所以推動公民投票容易叫自我打臉，所以這門檻的設計絕對有問題。

門檻要修下來有幾個配套要做，投票年齡門檻要從20歲下降到18歲，擴大參與，第二個要修的是表决門檻：二分之一以上的出席、二分之一以上同意，這至少要有一個改變，甚至兩個都改變，回到相對多數決，或者「三分之一以上的出席投票、二分之一以上的同意」，這樣改變反而會刺激投票率變高，否則以現有的狀況，如果我對此議題反對，那我要去投反對票還是不投票？因為不投票的人視為反對票，所以一旦我去投票對我不利，我是反對就被迫沈默，因為不投票的人是跟反對的人一致的，所以現有的公民投票絕對有問題。

可考慮取消罷免制度

陳朝建：罷免情況也是，其實這只需要修改一下法律就好，但你會發現立法委員怠惰，因為立委總不希望閹割自己，像是罷免不得宣傳，這只要修個法就可以了，為什麼這麼久沒過，這就是立委築起保護的高牆，現在要叫他們閹割自己的利益不容易。

所以罷免要調降門檻，甚至廢除罷免我都不反對，因為很多國家已經沒罷免制度了，我們是少數有罷免制度的國家，有些為什麼沒有？因為全部都是政黨比例代表制，這就不可能罷免，如果是一半是政黨比例代表制，一半是區域選的，那區域選的反而不安穩，像德國兩票制的國家沒有罷免，我們是少數停留在傳統思維的。

我覺得罷免制度取消才是對的，但不見得很多人支持這意見，因為從小到大我們被教育成選舉罷免創制複決，很多人把這是為理所當然，可是你把罷免視為理所當然，但這樣的話，那政黨不分區立委如何罷免？你如何罷免政黨？這也是一個思考方向，撇開這思考方向，若要保留現有制度，那一定要調降門檻。

罷免也有投票的雙二一門檻，這要調降到怎樣的門檻比較適合？這很難說，但最後出席投票的門檻調降到三分之一或是降到四成是個合理門檻，調降到四成反而會導致投票率超過五成，若出席投票門檻維持在大於等於五十，投票率反而會低於五十，因為我只要不投票就贏了。

要改變要透過公民的力量

陳朝建：要改變要透過公民的力量，或是透過集體意識，導致某個黨在壓力下從事改革，用學術語言來講，叫做「憲法時刻的啟動」，比如1990年有了野百合學運之後啟動了改革，現在最好的時間點就是太陽花學運之後的一兩年內，但太陽花的餘溫可能只能延續到1月16日。

以這次選舉，以及上次六都的選舉，很多人不是希望民進黨執政，純粹是個念頭：拉國民黨下來，這念頭一年多後竟然還存在，這表示人民給過國民黨機會，2008~2016是朝大野大，而且是穩定的過半，但一樣沒改革，所以這是人民的反撲。

換句話說，以前民進黨執政朝小野大，阿扁沒辦法作為，人民還是會痛罵，所以才出現國民黨重新執政，現在人民願意給非國民黨力量過半的機會，再給你一次最後的機會，因為你說朝小野大你做不到，國民黨朝大野大也做不到，那我給你非國民黨力量朝大野大的機會。

今年就要靠公民覺醒的意識壓迫這個朝大國會野大的政黨，警惕他，做不好你也會是下個國民黨，所以你剩下改革這條路。

陳長文：投票門檻高低，各有利弊

陳長文：關於公投法與罷免法的修法問題，提案與連署門檻高低可以討論，我沒有定見，成案的便利性愈高，行政的成本也愈高。

至於投票門檻，我個人傾向維持50％投票門檻。但也不是那種100％強烈的支持維持，因為投票門檻高低，本也各有利弊。但傾向維持的緣故是，其一是我認為，當代民主政府本質上仍是代議政府，除非直接民主有更好機制出現，例如更好、更有效率的投票機制出現，否則暫時還是保持現在代議為主，也許比較好。

其二是，當然民主政府最大的問題是失能，在直接民主的質，也就是普羅大眾對議題專業認知力的深化程度，還不是讓人很有把握時，過低門檻的直接民主，會讓政策不安定性相對提高，加重政府的失能現象。

但另一方面，我心裡也有一個聲音，我們的代議民主品質也真的很糟糕，是不是透過降低投票門檻，以增加直接民主的強度與頻率，使之成為對這些不盡責的代議士的一種約制與警告。同時，透過這様的強度與頻率的增加，以量帶質，透過實踐來提升直接民主的品質？在這個基礎上，我又有些同意門檻的降低。

而且，從人類文明以及投票技術、問責機制的發展趨勢來看，直接民主的可能性與品質其實只會隨著科技愈成熟，而降低其成本與不效率，就這一點來説，公投或罷免門檻降低，也有促成這種有品質的直接民主的作用。

所以，這是為什麼我説我只是「傾向」維持現狀的投票門檻，但這個傾向的強度，若要量化的話，大概只有52％的強度傾向，另外48％則是傾向降低投票門檻。而這個傾向不是「常數」，是會變動的，變動的依據在於直接民主工具的進步速度。

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